明治後期、表現の自由や結社の自由の制限を目的として定めた法律が、治安警察法だった。また、天皇の地位は「神聖にして不可侵」（第3条）であり、個人に対しては刑法の不敬罪によって解釈や罰則が定められたが、団体に対しては神聖なる天皇の地位を「侵す」行為の定義について、議論の余地があった。詳細は「大日本帝国憲法第29条#原文」および「表現の自由#大日本帝国憲法（明治憲法）」を参照「不敬罪#日本」および「治安警察法#内容」も参照

1920年（大正9年）より、政府は治安警察法に代わる治安立法の制定に着手した。1917年（大正6年）の十月革命（ロシア革命）による共産主義思想の拡大を脅威とみて企図されたといわれる（レーニンの敗戦革命論も参照）。また、1921年（大正10年）4月、近藤栄蔵がコミンテルンから受け取った運動資金6,500円で芸者と豪遊し、怪しまれて捕まった事件があった。資金受領は合法であり、近藤は釈放されたが、政府は国際的な資金受領が行われていることを脅威とみて、これを取り締まろうとした。また、米騒動など、従来の共産主義・社会主義者とは無関係の暴動が起き、社会運動の大衆化が進んでいた。特定の「危険人物」を「特別要視察人」として監視すれば事足りるというこれまでの手法を見直そうとしたのである。

1921年（大正10年）8月、司法省は三宅正太郎らが中心となり、「治安維持ニ関スル件」の法案を完成し、緊急勅令での成立を企図した。しかし内容に緊急性が欠けているとする内務省側の反論があり、1922年（大正11年）2月、過激社会運動取締法案として帝国議会に提出された[2]。「無政府主義共産主義其ノ他ニ関シ朝憲ヲ紊乱」する結社や、その宣伝・勧誘を禁止しようというものだった。また、結社の集会に参加することも罪とされ、最高刑は懲役10年とされた。

これらの内容は、平沼騏一郎などの司法官僚の意向が強く反映されていた。しかし、具体的な犯罪行為がなくては処罰できないのは「刑法の缺陥」（司法省政府委員・宮城長五郎の答弁）といった政府側の趣旨説明は、結社の自由そのものの否定であり、かえって反発を招いた。また、無政府主義や共産主義者の法的定義について、司法省は答弁することができなかった。さらに、「宣伝」の該当する範囲が広いため、濫用が懸念された。その結果、3月24日貴族院では法案の対象を「外国人又ハ本法施行区域外ニ在ル者ト連絡」する者に限定し、最高刑を3年にする修正案が可決したが、衆議院で審議未了、廃案になった。

この法案は当時の知識人からも批判を受けていた。末弘厳太郎[注釈 1]、福田徳三らは、強力な権力で社会運動を取り締まることの無効性を突いた[4]。作家の芥川龍之介は1922年（大正11年）『新潮』4月号誌上に寄稿し、社会主義を危険視する政府の姿勢には驚くばかりであると批判している[5]。

また、1923年（大正12年）に関東大震災後の混乱を受けて公布された緊急勅令・治安維持ノ為ニスル罰則ニ関スル件（大正12年勅令第403号）も前身の一つである。これは、治安維持法成立と引き替えに緊急勅令を廃止したことで、政府はその連続性を示している。
法律制定「コミンテルン」も参照

1925年（大正14年）1月、日ソ基本条約が締結されソビエト連邦との国交が樹立されたが、加藤高明内閣（護憲三派内閣）で司法大臣の横田千之助が2月4日に急逝した[注釈 2]。