聖武天皇は天平15年10月15日（743年11月5日）、近江国紫香楽宮にて大仏造立の詔を発した。詔の全文は『続日本紀』にあり、以下のとおりである。朕、薄徳を以て恭しく大位を承く。志（こころざし）兼済に存して勤めて人物を撫（ぶ）す。率土の浜、已（すで）に仁恕に霑（うるお）うと雖も、而も普天の下、未だ法恩に洽（あまね）からず。誠に三宝の威霊に頼り、乾坤相泰（あいやすら）かに万代の福業を修めて動植咸（ことごと）く栄えんことを欲す。粤（ここ）に天平十五年歳（ほし）は癸未に次（やど）る十月十五日を以て菩薩の大願を発（おこ）して、盧舎那仏金銅像一躯を造り奉る。国銅を尽して象を鎔（とか）し、大山を削りて以て堂を構え、広く法界に及ぼして朕が知識となし、遂には同じく利益を蒙らしめ共に菩提を致さしめん。それ天下の富を有（たも）つ者は朕なり。天下の勢を有つ者も朕なり。此の富勢を以て此の尊像を造る。事や成り易く、心や至り難し。但恐らくは、徒（いたづら）に人を労すること有て能く聖を感ずることなく、或は誹訪（ひぼう）を生じて罪辜（ざいこ）に堕せんことを。是の故に知識に預る者は、懇ろに至誠を発して、各（おのおの）介（おおいなる）福を招き、宜（よろし）く日毎に盧舎那仏を三拝すべし。自ら当（まさ）に念を存し各（おのおの）盧舎那仏を造るべし。如し更に人の一枝の草、一把の土を以て像を助け造らんことを情（こころ）に願う者有らば、恣（ほしいまま）にこれを聴（ゆる）せ。国郡等の司、此の事に因りて、百姓を侵擾（しんじょう）して強（あながち）に収斂せしむること莫（なかれ）。遐邇（かじ）に布告して、朕が意を知らしめよ。[8]（大意）私は天皇の位につき、人民を慈しんできたが、仏の恩徳はいまだ天下にあまねく行きわたってはいない。三宝（仏、法、僧）の力により、天下が安泰になり、動物、植物など命あるものすべてが栄えることを望む。ここに、天平15年10月15日、菩薩の（衆生救済の）誓願を立て、盧舎那仏の金銅像一体を造ろうと思う。国じゅうの銅を尽くして仏を造り、大山を削って仏堂を建て、広く天下に知らしめて私の知識（大仏造立に賛同し、協力する同志）とし、同じく仏の恩徳をこうむり、ともに悟りの境地に達したい。天下の富や権勢をもつ者は私である。その力をもってこの像を造ることはたやすいが、それでは私の願いを叶えることができない。私が恐れているのは、人々を無理やりに働かせて、彼らが聖なる心を理解できず、誹謗中傷を行い、罪におちることだ。だから、この事業に加わろうとする者は、誠心誠意、毎日盧舎那仏に三拝し、自らが盧舎那仏を造るのだという気持になってほしい。たとえ1本の草、ひとにぎりの土でも協力したいという者がいれば、無条件でそれを許せ。役人はこのことのために人民から無理やり取り立てたりしてはならない。私の意を広く知らしめよ。[9]

聖武は大仏造立のためには「国銅を尽して象を鎔（とか）し、大山を削りて以て堂を構へ」、つまり、国じゅうの銅を溶かして大仏を造り、山を削って大仏殿を造ると言っている。実際に大仏の原型制作と鋳造のためには大量の土を必要とし、東大寺大仏殿は実際に山の尾根を削って造成されたものであることが、庭園研究家の森蘊による東大寺境内の地形調査で判明している[10]。
時代背景

大仏造立の詔の2年前の天平13年（741年）、聖武天皇は詔して、国ごとに国分寺と国分尼寺を造ることを命じた。そして、東大寺は大和国の国分寺であると共に、日本の総国分寺と位置付けられた。この国分寺造立の思想的背景には護国経典である『金光明最勝王経』（10巻、唐僧の義浄訳）の信仰があった。同経によれば、この経を信じる国王の下には、仏教の護法善神である四天王が現れ、国を護るという。聖武は、日本の隅々にまで国分寺を建て、釈迦像を安置し、『金光明最勝王経』を安置することによって、国家の安定を図ろうとする意図があったものと思われる。

聖武天皇が位に付いていた8世紀前半、すなわち天平時代の日本は決して安定した状況にはなかった。天平9年（737年）には、当時の政治の中枢にいた藤原武智麻呂・房前・宇合・麻呂の四兄弟が、天然痘（疫病）の大流行により相次いで死去した。そのほかにも、天平時代は例年旱魃・飢饉が続き、天平6年（734年）には大地震で大きな被害があり、国分寺建立の詔の出る前年の天平12年（740年）には九州で藤原広嗣の乱が発生するなど、社会不安にさらされた時代であった。聖武による国分寺の建立、東大寺大仏の造立には、こうした社会不安を取り除き、国を安定させたいという願いが背景にあったものと推測されている。
大仏鋳造の経緯
鋳造手法

『東大寺要録』に引く「大仏殿碑文」によれば、天平17年8月23日、平城東山の山金里で大仏造立が開始されている。『続紀』によれば、天平18年10月6日、聖武天皇は金鐘寺に行幸し、盧舎那仏の燃灯供養を行っているが、これは、大仏鋳造のための原型が完成したことを意味すると解されている。「碑文」によれば、鋳造は天平19年9月29日に開始され、天平勝宝元年10月24日に終了した。「恋」は「三箇年八ヶ度」、つまり3年にわたり、8回に分けて鋳造が行われたと言っているが、実年数は2年間強である。「八ヶ度」は、巨像を下から上へ、8段に分けて順次鋳造したという意味に解釈されている。その造像手法は次のように推定されている。
まず、木材の支柱を縦横に組み、これに細い枝や麻縄などを巻きつけ、塑像の芯材の要領で大仏の原型の芯を造る。

大仏のおおよその形ができたら、これに土をかぶせる。かぶせる土はきめの荒いものから塗り始め、だんだん外側へ行くにしたがって粒子の細かい土を塗っていく。こうして金銅像と同じ大きさの土製の像ができる。これを原型または中型（なかご）という。

中型の土が十分乾燥してから、今度は中型を外側から覆うような形で「外型」をやはり粘土で造る。巨像のため、外型は下から上へ、8段に分けて造られた。中型と外型が接着しないように、剥離剤として薄い紙をはさむ、あるいは雲母をまくなど、何らかの方法が取られたはずである。

外型を適当な幅で割り、中型から外す。

外型の内面を火で焼き、型崩れしないようにする。

中型の表面を削る。この作業で削った厚みが、完成像の銅の厚みとなる。

一度外した外型を再び組み合わせる。外型と中型がずれないようにするため型持を入れる。正倉院文書によれば、型持は4寸四方、厚さ1寸の金属片を3,350枚造ったという。

炉を持ち込み、高温で銅を溶かし、外型と中型のすき間に溶けた銅を石の溝から流し込む。

鋳加（いくわえ）、鋳浚（いさらい）という、鋳造後の表面の仕上げ、螺髪の取り付け、像表面の鍍金、光背の制作など、他にも多くの工程があり、これだけの巨像を造立するには想像を絶する困難があったものと思われる。

作業中の事故や、鍍金の溶剤として用いられた水銀の中毒により多くの人命が失われたとも言われる。銅に含まれていた砒素と鍍金に使用された水銀による推定数百人の中毒患者のため、これを専門とする救護院が設けられていた[11]。また、巨大な大仏製造のための銅による鋳造過程での環境破壊の問題についても指摘[12]されている。
開眼供養

こうして、天平勝宝4年4月9日（752年5月26日）には大仏開眼供養会が挙行された。聖武太上天皇（すでに譲位していた）[注釈 2]、光明皇太后、孝謙天皇を初めとする要人が列席し、参列者は1万数千人に及んだという。

開眼会当日の様子は次のようなものであった。大仏殿前の庭には五色の幡と宝樹が飾られ、中央には舞台が、東西には『華厳経』の講師と読師のための高座が設置された。大仏殿内は造花と繍幡（刺繍を施した幡）で荘厳されている。